縱向“三分離” 橫向“三分開”
——財政部財科所所長劉尚希詳解改革和完善國資管理體制熱點問題

國務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（簡稱《若干意見》）。11月5日，財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希接受《經(jīng)濟日報》記者專訪，詳解相關(guān)熱點問題。

國資管理應(yīng)轉(zhuǎn)向管宏觀布局和資本

《若干意見》對國資管理體制進行了系統(tǒng)性重構(gòu)。“新國資管理體制的構(gòu)建，應(yīng)通過逐步強化直接授權(quán)理順政府與市場在國資管理與國資運營、國企經(jīng)營之間的關(guān)系，使政府歸位所有者管理角色，國有資本獨資、控股、參股企業(yè)的市場主體地位得以真正落實。”劉尚希表示。

“前期改革只是解決了經(jīng)營權(quán)的‘放權(quán)’問題，且下放不徹底，出資人行政化和計劃經(jīng)濟色彩仍然較重。”劉尚希表示，這次《若干意見》的發(fā)布，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以資本為紐帶，實現(xiàn)縱向國有資本所有權(quán)權(quán)能“三分離”（所有權(quán)、股權(quán)和經(jīng)營權(quán)）基礎(chǔ)上的橫向國有資本管理職能的“三分開”（政企分開、政資分開、資企分開），通過所有權(quán)改革實現(xiàn)分權(quán)制衡，在國有企業(yè)活力和國資監(jiān)管之間找到平衡點和著力點。

劉尚希表示，根據(jù)縱向“三分離”，國有資本出資人不能直接處置企業(yè)的法人財產(chǎn)，且不能以政府名義直接干涉企業(yè)經(jīng)營權(quán)的行使，而應(yīng)當按照公司法等相關(guān)法律的要求，以股東身份依法參與企業(yè)的決策或經(jīng)營。

根據(jù)橫向“三分開”，政府作為國資所有權(quán)人代表而形成的國資管理職能、以國有資本投資公司和國有資本運營公司為主的專業(yè)化的國有資本投資運營機構(gòu)或平臺（以下統(tǒng)稱為“兩類公司”）的資本投資運營職能以及國有資本獨資、控股、參股企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營職能要相互分開，相互制衡。

“《若干意見》建立了‘國有資本所有者管理層、國有資本投資運營層、企業(yè)經(jīng)營層’三個層次的國資管理新體制，推進國資管理從管企業(yè)、管資產(chǎn)、管人向管宏觀布局、管資本、管股權(quán)的方向轉(zhuǎn)變。”劉尚希強調(diào)。

“兩類公司”應(yīng)高度專業(yè)化市場化

“授權(quán)經(jīng)營是實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制系統(tǒng)性重構(gòu)的必要途徑。通過授權(quán)讓渡國有資產(chǎn)的投資運營權(quán)、占有使用權(quán)而控制國有資本的收益權(quán)和終極處置權(quán)。”劉尚希表示，作為中間層的國有資本投資運營主體應(yīng)當是高度專業(yè)化、市場化的國有資本投資運營的綜合機構(gòu)和平臺。

根據(jù)《若干意見》，國有資本的授權(quán)經(jīng)營可以分為直接授權(quán)和間接授權(quán)。直接授權(quán)是國務(wù)院和地方各級人民政府直接把國有資本的投資運營授權(quán)給“兩類公司”；間接授權(quán)是國務(wù)院和地方人民政府先把國有資本的投資運營職能授權(quán)給國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，再向“兩類公司”進行第二次授權(quán)。

“采用間接授權(quán)方式，會出現(xiàn)‘雙重出資人’：即國資監(jiān)管機構(gòu)作為政府層面的非商業(yè)化出資人，‘兩類’公司作為商業(yè)化的出資人。”劉尚希認為，在間接授權(quán)方式下，國有資本的終極所有權(quán)人與企業(yè)之間的委托代理鏈條較長，而且夾有行政和市場雙重色彩，在改革中要防止出現(xiàn)“兩個婆婆”以及陷入“放權(quán)——內(nèi)部人控制”和“收權(quán)——一管就死”的“兩難困境”。

“授權(quán)法定是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的通行做法，也是我國全面依法治國的基本要求，國資體制改革應(yīng)當緊緊咬住這個方向不放松。”劉尚希強調(diào)。

國資經(jīng)營預(yù)算要體現(xiàn)資本運行過程

《若干意見》提出，財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)等部門建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。#p#分頁標題#e#

“國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當成為立足于國有資本的‘資本屬性’，和‘公共屬性’，發(fā)揮國有資本的杠桿效應(yīng)和示范效應(yīng)。國資經(jīng)營預(yù)算制度試行至今，實際上只是一個國有資本經(jīng)營收益的預(yù)算，國有資本宏觀布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、進入退出等等內(nèi)容沒有反映，應(yīng)當說，名不副實。”劉尚希認為，國有資本經(jīng)營預(yù)算不應(yīng)只是反映資本收益，而且還要體現(xiàn)資本運行過程，而非單純的收益預(yù)算。

“國有資本預(yù)算應(yīng)當更加突出資本管理、調(diào)控的功能而避免強化單一的收支功能，更加關(guān)注國有資本的流動及布局結(jié)構(gòu)。這樣，才能從整體上、宏觀上實現(xiàn)國有資本收益的全民共享，實現(xiàn)國有資本經(jīng)營的共享式發(fā)展。”劉尚希建議：

首先，在管資本為主的國資管理體制下，總體來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當與“兩類公司”的公司預(yù)算進行有效對接，不再針對具體企業(yè)征收，而是直接對接“兩類公司”。以國有資本經(jīng)營預(yù)算引導(dǎo)“兩類公司”的公司預(yù)算，以“兩類公司”的公司預(yù)算調(diào)整并完善國有資本經(jīng)營預(yù)算。

其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當實現(xiàn)全覆蓋，依托國有資本經(jīng)營預(yù)算，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管。

再次，國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出應(yīng)當嚴格定位于國有資本功能的更好實現(xiàn)，進一步強化國有資本經(jīng)營預(yù)算作為實現(xiàn)政府宏觀政策目標的重要手段的功能和作用，體現(xiàn)國資的公共性。例如可以把部分國有資本劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。（記者 曾金華）