新常態下如何調整礦業權政策法規
——國土資源部有關司局負責人就礦業權相關政策現場答疑

2015中國國際礦業大會上專門開設了以“礦業權管理政策解讀”為主題的分論壇，國土資源部礦產開發管理司、儲量司、油氣資源戰略研究中心、耕地保護司的相關負責人重點解讀了國土資源部礦業權管理的新政策、新要求，宣傳礦業權管理中新出臺的便民服務舉措。分論壇還設立了現場互動環節，相關部門的負責人現場為礦業權人或礦業投資人解答相關政策問題。 

　　問：螢石礦以前是控制總量開采的礦種。當前關于螢石礦，國家有什么最新的規定或者發展趨勢？

　　國土資源部礦產開發管理司司長姚華軍：國土資源部2010年下達《高鋁黏土礦螢石礦開采總量控制指標的通知》，第一次對螢石礦實行開采總量控制管理。當年，螢石礦開采總量控制指標為1100萬噸(礦石量)，現在螢石礦已經不再實行開采總量控制。關于保護性開采礦種的政策，今后將按試點的形式，結合國家的產業政策，建立一個動態調整機制，逐步完善關于保護性開采礦種的審批事項。這次國務院在審批制度改革中，也將保護性礦種開采的審批作為政府內部的事項予以保留，這也確實是個熱點問題。螢石礦的確在其他的產業里有相關規定，但是已經不再作為保護性開采的礦種。隨著社會后工業化進程加快，非金屬礦產越來越重要，國土資源部也會組織專家進行討論，建立一個動態的調整機制，所涉及的礦種類別可能不僅限于螢石。

　　問：我們過去在搞螢石礦時遇到了比較大的困惑，就是很難準確把握關于采礦權、探礦權的設立以及生產配額的相關規定。請詳細介紹一下螢石礦的探礦權、采礦權的設立，還有配額方面的相關政策是否與其他礦種一樣，有沒有什么特殊性？

　　礦產開發管理司副司長薄志平：螢石礦實行開采總量控制管理目前已經放開了。實行開采總量控制管理，是源于2009年。當時，歐盟、美國、日本等經濟體在WTO框架下針對我國13種原材料提起訴訟。為了應訴，我們選了兩種礦產，其中一個就是螢石礦，并從2010年開始實行了開采總量控制。在此次訴訟中，中國敗訴，螢石礦取消開采總量控制。

　　問：我想問一個關于頁巖氣的政策性問題。假如只打一個頁巖氣的參數井，是不是需要到國土資源部審批？因為頁巖氣的勘探開采有明確的準入限制，申請打頁巖氣參數井的單位需要哪些資質？

　　國土資源部油氣資源戰略研究中心主任趙先良：我們首先要弄清一個概念。一個單位要取得探礦權或采礦權，才需要具備相應的資質。目前，國土資源部在考慮將頁巖氣的探礦權資質放開。在第一輪頁巖氣探礦權招標的時候，僅僅面向中石油、中石化、中海油和陜西延長石油四大公司。在第二輪頁巖氣探礦權招標的時候，就針對申請資質做了調整，凡是具有氣體（包括煤層氣、天然氣）勘探資質的都可以。所以在第二輪頁巖氣探礦權招標時，有大量具備煤層氣勘探資質的企業報名，或是作為作業主體參與這方面的競標工作。

　　對于常規油氣來說，目前已經在新疆進行內部招標的試點，但還不能完全取消。因為探礦許可證和采礦許可證還是要有相應資質的要求。

　　目前，國土資源部在顧及法律規定和改革需要的基礎上，進行了相關的政策調整。此次，新疆油氣勘查區塊公開招標沒有對勘查資質提出要求，但是中標人應該在勘查登記之前選定一個勘查機構，到國土資源部辦一個臨時的勘查資質。

　　針對打頁巖氣參數井需要具備哪些資質，要具體看打參數井是什么行為。如果僅僅是一個地質調查項目，那么不需要申請探礦權，但是要在所在區域地方政府部門有一個相應的備案或申請。如果打參數井純屬個人行為，不具備任何勘查資質，恐怕不能通過。

　　國土資源部儲量司司長于海峰：如果是調查工作之內的項目，是財政出資的，項目被批復以后，由省級國土資源部門批準可以打。對于企業來講，如果想在原來已經取得的油氣探礦權里打頁巖氣參數井，可以通過變更增列礦種來實現。除上述這兩種情況外，其他的企業能不能獲得省級國土資源部門的同意，這個最關鍵。因為很多事情比較復雜，具體情況各不相同，所以不能簡單說什么情況下能打，什么情況下不能打。#p#分頁標題#e#

　　問：根據國家的有關規定，只有國家出資形成的探明礦產地才允許收取礦業權價款。前幾年，礦業形勢較好時，礦業企業對礦業權價款的評估數額不太計較。但現實中，很多情況是現有的資料或者相關材料不是很規范，并不能完全證明是國家出資形成的探明礦產地，這就有可能涉及到國有資產部分流失問題。尤其企業是已經拿到采礦權，但是并沒有進行礦業權處置，但在開采模式變更中需要補交巨額價款。而且，針對這一問題，各個省（區、市）的政策也并不一致，國土資源部針對這樣的問題是什么意見？

　　于海峰：對這一問題，我想說三句話。首先，我們所理解的價款，就是國家財政投入地質勘查項目，然后形成的有價值的礦產地或發現有價值的礦。這必須要體現國家投入作為投資者的權益，這叫價款。但是在實際工作中，有的省（區、市）無論是國家投入形成的有價值礦產地還是沒投入的空白地，只要有出讓，都要求交錢，都叫價款。所以，要準確理解價款的概念。

　　第二，目前我們在審計和巡視過程中，在礦產資源領域，這種事情確實也遇到很多。國土資源系統干部也因此被抓很多，就是因為涉及到國有資產流失。針對這一罪責怎么認定，審計部門和紀檢部門也都征求了國土資源部的意見。我們堅持認為，如果國家財政資金（包括中央和地方）有投入，也確實找到了礦產地或者說找到有價值的礦種，經過礦業權價款評估，就一定要交相應的價款。這個制度沒有變。但是，問題難就難在是否找到了有價值的礦產地和有價值的礦產，這個事情要依據當時的歷史真實材料來證明到底打沒打過鉆，做沒做過重型工程和其他工作等等。有些調查工作可能是上個世紀50年代做的，而當時參與施工的人員已經不在了，這種情況就不好核定，只能依據現有的資料和有限的證據來衡量。如果是就要交，不是就不需要交。但這的確是一個很難的事，而且涉及到各方的利益。

　　第三，關于價款評估以及補交價款的問題，國土資源部正在考慮推出一些新的改革辦法來緩解巨額價款交納帶給企業的壓力。比如分期、分階段，或者是隨著礦山的開采收入變化來隨時調整。最終目的就是要給出一個解決問題的途徑，既要考慮企業的實際困難，又要維護價款收入的權威性。這個制度我們正在研究，目前還沒有成型。

　　問：還有三個問題請教。第一，針對“國家出資”這一標準如何來界定？第二，對于“國家出資”這一項，舉證責任應該在官方，如果政府不能提供證明國家財政在所涉及的有價值的礦產地上面出了多少錢，做了多少地質工作，那么，是否可以認為，可能產生不利后果的是官方政府而不是礦業權人？第三，目前，國內政策是允許礦業權價款分期交納的。但是，因為現在如果價款很高的話，按照相關規定是要收一定比例的資金占用費的，而且這個是等同于同期貸款利率。這是非常高昂的財務成本，也已經成為每個礦山最大的財務壓力。是否有一個更好的途徑來幫助企業解決這一問題，減輕企業的壓力？

　　于海峰：先說最后這個問題。關于財務成本，我們了解到的情況是，國內一些主要的鐵礦企業在這方面的負擔的確比較重，和世界其他國家相比也是比較重的。因為最近鐵礦石價格偏低，并且稅費的比例占到整個收入37%，這導致很多中小型的礦山已經難以為繼。所以這個應該引起重視。我們初步的想法是制定一個合理的機制，隨著市場進行調節。另外要給企業一個特殊時期的政策扶持，而不是一味嚴格收稅或者收費，以此來幫助企業渡過難關。

　　第二個問題是資金占用費的問題。今年年底左右，國土資源部可能會對這個問題形成一個意見，包括前面談到的第一個問題——國家出資形成有價值礦產地到底怎么認定，由誰來舉證，說不清怎么辦？等等。

　　問：國土資源部最新的文件里提到支持大眾創業萬眾創新，內容對“新能源用地”進行了界定說明，特別提到光伏用地可以租用，對于農用地要辦建設用地手續。那么，以農耕互補、漁耕互補做這個項目，是否還要辦理農用地手續？#p#分頁標題#e#

　　國土資源部耕地保護司副司長閆剛：針對光伏用地，國家是出臺了一些政策的，包括光伏板下面種水稻養魚。目前把它分成兩類，如果是危地就可以直接用，如果是耕地，則要按政策執行。如果是其他新情況、新問題，會在今后逐步研究解決。

　　姚華軍：這些問題對我們改進工作、完善制度、深化改革、優化服務、提高效率都會有很大幫助。當前，礦業已經進入了新的發展時期，面臨新常態、新挑戰、新機遇，這也對礦產資源的開發利用方式提出更高的要求，開發利用方式轉變必然倒逼相應的制度、政策產生，甚至更高層的法律法規要做出調整、適應、補充和完善。（劉曉慧）