財政部下達(dá)第二批1萬億元額度——地方債券置換應(yīng)消除四大誤讀

    商業(yè)銀行的貸款置換成地方政府的債券，在商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上表現(xiàn)為資產(chǎn)組合發(fā)生改變，由貸款變成了債券，在這個過程中不涉及中央銀行進(jìn)行流動性投放。將符合條件的地方債納入部分貨幣政策操作工具的質(zhì)押品范圍，也沒有增加流動性投放。所以，發(fā)行地方政府置換債券不能誤讀為量化寬松——

    財政部6月10日宣布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，日前下達(dá)了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。第一批1萬億元置換債券額度在今年3月下達(dá)。

    采取定向承銷發(fā)行置換債券是否有“行政攤派”之嫌？發(fā)行置換債券是不是中國版量化寬松？《經(jīng)濟(jì)日報》記者就這些問題采訪了財政部、央行的有關(guān)負(fù)責(zé)人和部分專家學(xué)者。

    置換債是否適用新預(yù)算法

    2014年8月31日，全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案規(guī)定，地方政府債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券舉借。去年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確，納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)可以發(fā)行地方政府債券置換。

    專家認(rèn)為，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是穩(wěn)增長、防風(fēng)險的重要舉措。

    首先，能夠有效降低地方政府舉債成本和全社會融資成本。從國際經(jīng)驗看，地方政府債券是僅次于國債的“銀邊債券”，具有“低風(fēng)險、低成本”的特點。

    “以前地方政府融資平臺舉債資金成本較高，銀行貸款平均資金成本在7%至8%左右，信托等融資成本高達(dá)10%以上；而發(fā)行地方政府債券資金成本在3%至4%。”中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝說。這樣算下來，每發(fā)行1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)，可為地方每年節(jié)省利息支出500億元左右。

    其次，與基礎(chǔ)設(shè)施項目周期更為匹配，有利于降低債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯配風(fēng)險。地方政府債務(wù)資金主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目周期一般在8年至10年，而當(dāng)前地方政府通過企業(yè)舉借的存量債務(wù)期限主要集中在3年左右。這種項目周期與債務(wù)期限的結(jié)構(gòu)錯配，客觀上導(dǎo)致了地方政府必須不斷“短借長用”，既加大了舉借成本，也使得地方償債高峰期過于集中。發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于合理匹配債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。

    再次，有利于緩解當(dāng)前地方償債壓力，騰出資金用于支持重點項目建設(shè)。

    據(jù)審計，截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，2015年到期需償還18578億元。財政部兩批共下達(dá)2萬億元置換債券額度，覆蓋了上述債務(wù)，多余部分可用于償還以前逾期債務(wù)。

    定向承銷是“行政攤派”嗎

    根據(jù)財政部、人民銀行、銀監(jiān)會3部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，置換債券可以采取公開發(fā)行和定向承銷兩種方式發(fā)行。采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，由地方財政部門與銀行等特定債權(quán)人按市場化原則協(xié)商。有觀點認(rèn)為，這是一種“行政攤派”。

    財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“將采取定向承銷方式發(fā)行置換債券視為‘行政攤派’，是一種誤讀。”定向承銷充分采用了市場化發(fā)行的原則。

    第一，采用定向承銷方式發(fā)行地方債，由地方財政部門與特定債權(quán)人按市場化原則協(xié)商開展，雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上就債券發(fā)行利率等要素進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商過程中，商業(yè)銀行等債權(quán)人可充分反映自身意愿，各債權(quán)人的意見將直接影響債券發(fā)行的利率區(qū)間。#p#分頁標(biāo)題#e#

    第二，采用定向承銷方式發(fā)行的地方債，通過簿記建檔來確定發(fā)行利率和承銷團(tuán)成員配售數(shù)量。簿記建檔是一種系統(tǒng)化、市場化、競爭性的債券發(fā)行定價方式。目前，市場上多數(shù)中期票據(jù)、短期融資券、公司債券等債券，都采用這種發(fā)行方式。

    第三，對于無法與地方政府協(xié)商一致的特定債權(quán)人，地方政府仍將通過公開發(fā)行地方債等方式籌集資金歸還到期債務(wù)。

    中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，“在目前地方債市場不發(fā)達(dá)的情況下，承銷團(tuán)可以就債券利率等問題與地方政府充分溝通，了解、消化各方面有關(guān)信息，有助于避免不確定性和市場波動，降低市場風(fēng)險。”

    銀行購債到底吃不吃虧

    無論公開發(fā)行還是定向承銷，對商業(yè)銀行等債權(quán)人來說，其結(jié)果大多是將高利率的貸款置換為低利率的債券，有觀點認(rèn)為銀行“吃虧”了。

    對此，專家普遍認(rèn)為，“銀行購買置換債券是否‘吃虧’，不能簡單比較地方政府債券和貸款名義利率的高低，而要綜合考慮多方面因素。”

    從經(jīng)營風(fēng)險看，地方政府債券由省級政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌償還，其信用明顯高于融資平臺公司貸款，特別是低層級融資平臺公司貸款。以地方政府債券置換貸款，降低了銀行的經(jīng)營風(fēng)險。

    從稅收方面看，地方政府債券利息所得免征企業(yè)所得稅，銀行貸款對應(yīng)的利潤應(yīng)繳納25%的企業(yè)所得稅。如扣除免稅因素，地方政府債券與貸款之間的利差明顯縮小。

    從資本占用方面看，融資平臺公司貸款的風(fēng)險權(quán)重是100%，而地方政府債券的風(fēng)險權(quán)重是20%，投資地方政府債券可以大幅節(jié)約銀行的資本占用。

    從流動性方面看，地方政府債券納入中央國庫現(xiàn)金管理和試點地區(qū)地方國庫現(xiàn)金管理、央行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵（質(zhì)）押品范圍，并可按規(guī)定開展回購交易，其流動性要優(yōu)于貸款。

    “以地方政府債券置換貸款，對銀行來說是一個利好，大大降低了風(fēng)險，形成了地方政府、銀行、市場等方面‘多贏’的局面。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩表示。

    置換債是中國版“QE”嗎

    有觀點認(rèn)為，發(fā)行地方政府置換債券是中國版“QE”，是寬松貨幣政策的體現(xiàn)。對此，央行有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“發(fā)行地方政府置換債券不能誤讀為量化寬松。”

    商業(yè)銀行的貸款置換成地方政府的債券，在商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上表現(xiàn)為資產(chǎn)組合發(fā)生改變，由貸款變成了債券，在這個過程中不涉及中央銀行進(jìn)行流動性投放。將符合條件的地方債納入部分貨幣政策操作工具的質(zhì)押品范圍，只意味著地方政府債與國債、政策性金融債等金融產(chǎn)品一樣，獲得了抵押品的資格，并不意味著中央銀行將因此開展相對應(yīng)特定額度的流動性投放。

    “從債務(wù)置換的過程看，并沒有新增貨幣，因而不能認(rèn)為是量化寬松。”喬寶云說。

    目前，已有多個省份在第一批1萬億元額度內(nèi)順利發(fā)行了置換債券，采用的方式既有公開發(fā)行，也有定向承銷。第二批額度的償還范圍和第一批一樣，必須用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還審計確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的其他債務(wù)本金。（記者 曾金華）